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东山之子的博客

请君到太阳升起的东山来,这里有蔚蓝的天空、辽阔的海洋、温馨的朋友。

 
 
 

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关于我

甘肃兰州市人,中文系毕业,高级讲师,中国科学管理研究院特邀研究员。主要著作有诗集《兰山抒情》,小说集《含笑九泉》,散文集《宛川随笔》,《祖厉往事》,《半年吏录》,论文集《南河评论》,《函苑耕耘》等二十多部。

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2016年04月01日  

2016-04-01 22:24:43|  分类: 【收藏】管理文萃 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国地方债怎么欠了24万亿?

中国地方政府债台高筑,许多人却还是云里雾里。地方政府借债欲望来自地方政府1994年分税改革后的财政窘迫,以及不惜一切代价的GDP竞赛。在融资平台公司的掩护下,地方政府利用土地这个金字招牌不断扩大借债规模,最终酿下恶果。
MapleRecall 作者:黄童超

本文系网易原生内容中心《回声》栏目出品,每周一至周五准时更新。

中国地方政府债台高筑,早已不是什么新鲜事。根据国家审计署和中国财政部,2012-2014年,中国的地方政府性债务分别为15.89万亿、17.89万亿和24万亿,地方债规模已经接近甚至超过了德国GDP。媒体上常说的“地方债”,就是指这里提到的地方政府性债务,而不是狭义的地方政府发行的政府债券。

随着地方债规模不断膨胀,“中国将陷入债务危机”的声音开始不绝于耳,官方则屡次自信地拍胸脯,称“中国地方债总体风险可控”。中国地方债到底发生了什么,大多数中国人依旧是雾里看花,特别是由于专业术语过于晦涩艰深,恐怕没有多少普通读者了解中国地方债到底从何而来,地方债为何像滚雪球一样越滚越大,以及中国地方债高企是否有风险。

1994年分税制改革,地方政府的收入变少了,但该干的活一点儿都没少,催生借债欲望。

这一切,都得从20世纪90年代初的“分税制”改革说起。在分税制改革前的80年代,中国主要采取“财政包干”模式,就是中央对地方放权让利,地方只要缴满中央规定的税收数额,剩下的财税收入都归地方自己,多挣多得,少挣少得。这么做调动了地方积极性,但是对中央可不是什么好事。国家财政收入占GDP的比重逐年下降,从1980年的25.7%下降到1993年的12.6%;中央财政收入占国家财政收入的比重,更是从1984年的40.5%掉到1993年的22.0%。穷到揭不开锅的中央,当时只能硬着头皮向地方借钱。

1994年分税制改革所做的就是,把关税、消费税这种税源稳定、税基广、容易征收的税种上划给了中央,作为中央固定收入;把营业税、地方企业所得税以及其他税基小、征收难度大的税种划给地方;还有就是增值税收入由中央和地方共享,中央75%,地方25%。分税制改革成了中央的救星,中央财政收入占国家财政收入的比重从前一年的22%,暴增至1994年的55.7%,此后维持在52%左右的水平,再也不缺钱;相应地,地方财政收入所占比重较上一年骤降32%。

本来在其他国家,哪一级政府钱多,哪一级政府干的活就多。可是中国的分税制改革却出了问题,中央拿走了地方的“财权”,却没有相应拿走地方的“事权”,也就是说,地方政府的钱变少了,需要干的活一点儿都没变少。地方政府不仅要承担基础设施、农林水利、交通运输、义务教育、社会治安、环境保护、行政管理一系列职责,有时还得分担本该中央承担的责任。

吉林一所乡镇小学教师在上课,领取830元/月返聘工资。/东方IC

地方财政收入和支出差距越来越大,从1993年的收支平衡(收入比支出多60亿),到1994年分税制改革缺口1726.6亿,再到2000年的3960.6亿,2005年的10053.5亿,以及2010年的33271.4亿。拿2010年来说,这个3万多亿的巨大收支差距占到了地方财政支出的45%,这45%都得通过其他方式来弥补,例如中央对地方的转移支付。而且,政府级别越低,财权和事权不对称的问题就越突出,曾芸援引数据称,“县、乡政府承担了近60%的教育事业费,近55%的医疗卫生支出,以及大部分对农村的扶助支出。”分税制改革不彻底,地方政府缺钱花,是地方政府借债欲望旺盛的一个解释。

《预算法》不准地方政府向银行借钱,地方就成立一个融资平台公司去借。

近年来,唯GDP论已经饱受诟病,但鲜为人知的是,唯GDP论是地方政府大规模举债的第二个重要推动因素。经济增长直到现在也是考核地方政府官员政绩的主要指标,在“十二五”(2011-2015)期间,中央将GDP增长率目标设定为7%,省一级的地方政府却都有更高的追求,增长率目标为8%-13%。对于中国这样经济发展水平比较低的国家来说,地方要想快速拉动经济增长,扩大基础设施投资水平、改善投资环境来吸引投资者就成了必然选择。

2004年,北京一名工人站在工地下。/AP

美国MIT财政与政策中心(MIT Center for Finance and Policy)分析称,中国地方政府官员为了有限的升迁机会,往往不惜一切代价进行GDP竞赛。短期内要想做出引人注目的政绩,官员必须突破已有的预算,并动用更多资源。2005-2014年,将所有省份的GDP相加,并与当年的全国GDP数据进行对比,每年的省份GDP总和竟然都要比单一全国GDP数据高出7%,这种浮夸造假也从侧面反映了GDP竞赛有多严重。

地方财政窘迫缺钱搞经济建设,地方官员又有GDP指标,地方政府自然想方设法去借钱。可是1995年《预算法》明确规定,禁止地方政府发行地方债券,也不允许地方政府直接向金融机构借钱,所以这条路是走不通了。地方政府在这里耍了一点小聪明,既然自己不能向金融机构直接融资,那由地方政府成立一个企业,总可以向金融机构融资了吧。这就是后来所谓的“融资平台公司”,例如城市建设投资公司、城建资产投资公司、城建开发投资公司,虽然名称五花八门,但他们首要目的都是帮地方政府融资。尽管地方债的借债主体很复杂,但融资平台公司是其中最主要的一种,比例达到39%。

有了“融资平台公司”,就有了借债主体;有了地方政府,就有了抵押方式,比如拿财政收入和国有土地做抵押;借债用途也有了,可以是修路、修高架,也可以是旧城改造、新建园区;借债来源主要是商业银行和信托公司,还债来源则主要是地方政府土地出让的收入。地方政府原先预想,通过平台公司向银行贷款,进行基础设施建设,进而改善投资环境,增加外来资本的吸引力,使得土地升值,最终地方政府通过卖升值的土地还债,并赚取收益。融资平台公司另外一种借债方式是发行“城投债”,就是以城市基础设施建设为目的发行的债券。

2016年,北京一名男子在标语边抽烟边等车。/AP

但地方政府的如意算盘落空了。现在摆在我们面前的不是“无债一身轻”的地方政府,而是债台高筑的地方政府。1998年以来,地方债规模以20%以上的速度高速增长,其中1998年和2009年分别比上年增长48.20%和61.92%。这是为什么?

地方政府拿土地去借钱,银行也乐意大笔大笔地借,可是卖地收入下降后,地方政府只能看着高企的地方债哭泣。

审计署将地方债分为“政府负有偿还责任的债务”、“政府负有担保责任的债务”和“政府可能承担一定救助责任的债务”。截止2013年6月底,地方债有57%来自银行贷款,而在政府负有偿还责任的债务中,有37%都承诺以土地出让收入来还债,依赖度很高。时间再往前看,曾芸援引数据称,2002-2007年间,土地转让收入由283亿元迅速上升到1668亿元,年均增长42.6%。2006-2008年,土地出让净收益分别为3070亿元、5200亿元和3840亿元,年均4000亿元。

2015年底,北京丰台樊家村危房地块成为新地王。/视觉中国

土地收益的增加极大满足了地方政府经济建设需要,为其债务融资扩张奠定了基础。正如《金融时报》中文网的分析,中国地方政府垄断了城市建设用地供给,低价征地,高价卖地,产生巨大收益,地方政府下属的融资平台公司进行借债当然高枕无忧。而银行和评级机构长期看好融资平台公司(其实就是地方政府)的还债能力,扩大借债规模也不在话下。

特别是2008年,中国为应对金融危机,出台4万亿一揽子经济刺激计划(其中要求地方政府承担2.82万亿元)。与此同时,中国银行和银监会发布指导意见,支持发展地方融资平台,商业银行也开始大力拓展为政府放贷的业务。地方政府疯狂地通过融资平台公司等借债主体变相举债,根据审计署数据,从2008年上半年至2009年末,地方政府融资平台激增5000多家,贷款余额膨胀5.68万亿。要知道,2008年前的地方债规模才5.48万亿元,到了2010年底,就猛增到10.72万亿元,几乎翻了一番。2010年底到2013年6月,中国地方政府性债务又从10.72万亿飙升到了17.89万亿,地方债增长近70%。

如果土地能够不断升值并产生收益,那它确实是地方融资平台的金字招牌,但这种依赖土地的发展模式终于还是让地方政府尝到了恶果。惠誉评级进一步指出,2013年6月到2014年底,中国地方债又增加了34%,增加原因之一就是2014年地方政府卖地收入下降,使得基础建设项目所需资金要靠借债来维持,地方债不仅没有还上,还越积越多。2014年地方政府卖地收入仅增长3.3%,而2015年前7个月卖地收入同比下降38%。

地方融资平台公司的先天缺陷,随着地方债盲目扩张也开始显现。一些经济学家和政府官员曾信誓旦旦地表示,中国地方债与国外不一样,中国地方债大多用于投资,主要是基础设施,长期有回报。但只要稍微翻阅2010年央行的调研报告就会发现,贡献了地方债大头的地方融资平台公司,其平均资产利润率不到1.3%,县级平台几乎没有盈利。这是因为融资平台公司徒有公司之名,内部不透明,决策基本由地方政府掌握。

2014年,湖北襄阳,斥资200亿的东津世纪城正在打造中。/视觉中国

前文提到的财政窘迫和“唯GDP论”因素,促使融资平台公司不可避免地投向过于超前的基础设施投资,或者是加剧产能过剩的投资。一旦融资平台资不抵债,最终需要承担偿债责任的重担就会落在地方政府上。这也是为什么,2014年中国开始允许地方政府直接发行债券,但同年标准普尔依然毫不客气地指出,中国大约一半(15个)的地方政府可能应授予“垃圾级”信用评级。

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